Institucionalismo histórico: Entre Velasco Alvarado y el autogolpe del 92

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El institucionalismo histórico, seguido por Moore, Skocpol, Thelen y otros, señala que las interacciones políticas deben estudiarse en el contexto de las reglas o normas humanas, y prestando atención a la evolución de las instituciones en el tiempo, y no haciendo foco en solamente un caso ocurrido en un momento determinado.

De acuerdo a lo visto en clase, el desarrollo institucional puede analizarse a partir del concepto del path dependency, que indica que la confluencia de momentos críticos puede producir un tropismo hacia una nueva forma de hacer las cosas y de tomar ciertas decisiones.

El institucionalismo histórico, entonces, presta especial cuidado en la construcción, permanencia y adaptación de las instituciones, en la evolución de las ideas y en la interacción entre los actores ubicados dentro y fuera de ellas, sean integrantes o contendores.

Una de las preocupaciones más importantes del institucionalismo histórico es conocer quiénes son los agentes del cambio y de dónde provienen. Teóricos como Skocpol han preferido ubicar esa fuerza arriba, identificando a presidentes, dictadores, militares, magistrados y burócratas como los principales impulsores, mientras que neomarxistas como Przeworski han hecho foco abajo, particularmente en los movimientos sociales. Una tercera tendencia ha pretendido superar el debate arriba-abajo, buscando respuestas en un punto medio y a partir de las relaciones entre el Estado y la sociedad.

En los últimos 50 años, el Perú ha tenido numerosos hitos críticos. A saber:

  • El golpe de Estado de Velasco Alvarado y el inicio del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (1968-1980)
  • La crisis económica de los setentas y ochentas
  • La violencia terrorista (1980-2000)
  • El shock económico de 1990
  • El autogolpe de Estado de 1992
  • Las reformas neoliberales en la economía y en el Estado (1990-1996)
  • La guerra del Cenepa (1995)
  • La crisis de los rehenes del MRTA (1996-1997)
  • El fenómeno de El Niño (1998)
  • La corrupción y caída del fujimorato (2000)

La crisis económica de los setentas y ochentas paralizó al Perú y lo llevó a la más grande recesión e inflación de su historia. La violencia terrorista empobreció aún más al Estado, y según la CVR, desestabilizó a la clase política y desmoralizó a las Fuerzas Armadas, señaladas por violar los derechos humanos. El shock económico, negado en la campaña electoral por Fujimori, destruyó las perspectivas de miles de familias y reveló el cinismo con el que puede operar la política.

El cierre del Congreso en 1992 trajo abajo la institucionalidad y la democracia, y fue el origen de un gobierno autoritario que polarizó a la sociedad con el uso de una prensa sin valores. La guerra del Cenepa y el fenómeno de El Niño debilitaron los ámbitos castrenses y burocráticos, mientras que el secuestro masivo del MRTA causó una inesperada y honda desazón, si bien la Operación Chavín de Huántar brindó un hipo triunfalista al país. A todo lo anterior se suma el accionar de la mafia fujimontesinista, cuyo desplome reveló la descomposición estatal por causa del delito organizado.

El velascato y sus consecuencias

No obstante, solamente dos hechos habrían ocasionado cambios culturales y sobre todo estructurales en el Perú, ambos distanciados por más de 20 años, pero muy relacionados porque uno buscó deshacer la herencia del otro: la arremetida de Velasco Alvarado y la reforma neoliberal de la economía y del Estado en los noventas. Curiosamente, se trata de coyunturas cruciales generadas desde arriba.

Siguiendo el pensamiento de Skocpol y otros, los cambios institucionales causados por la revolución velasquista y la modernización neoliberal de Fujimori fueron definidos por estructuras y reglas, pero sobre todo por los personajes encargados de idearlas y aplicarlas desde sus roles de poder. Queda claro entonces que el institucionalismo histórico no se fija en los ciudadanos comunes, sino en el líder y en el aparato estatal que mueve la roca.

Efectivamente, según Pease, nunca antes el Estado peruano tuvo tanto poder como a partir de 1968, lo que le permitió ejecutar rediseños administrativos, obras de gran envergadura y tareas históricamente pendientes como la reforma agraria, aunque fue perdiendo fortaleza a partir de 1975 con Morales Bermúdez.

El aparato estatal (o su burocracia, siendo exactos) tenía lo que Fukuyama denomina alcance y capacidad. Fukuyama relaciona la capacidad con la fuerza y la autonomía para perseguir y lograr sus objetivos, y el alcance con la posibilidad de llegar a todos los estamentos, sean administrativos o territoriales.

Así, Stepan señala que Brasil (1964-1985) y Perú son dos de los ejemplos más relevantes de autonomía estatal. En ambos países se ejecutaron golpes militares que tenían en común haber sido elaborados por “nuevos profesionales militares” que además habían aprendido técnicas de planificación estatal y contrarrevolución[1].

En cierta ocasión, López dijo que el Estado del velascato era “un tractor que iba hacia adelante haciendo reformas”. Y no se equivocó. No en vano Skocpol opina que las organizaciones administrativas, jurídicas, recaudatorias y colectivas constituyen el núcleo de todo Estado.

Atendiendo a Peters y a la idea de path dependency, con Velasco Alvarado se tomaron decisiones en la formación de instituciones o al inicio de ciertas actividades estatales que luego tuvieron “una influencia prolongada y definida sobre la política dominante”.

El Estado engordó al crear empresas en su seno y al nacionalizar sectores estratégicos como la minería, el petróleo, el acero y los servicios públicos, asumiendo además responsabilidades sociales y económicas que no podía atender, como los derechos laborales, siempre en aumento, y la subvención a las actividades productivas. Las compras militares, especialmente a la Unión Soviética, también fueron excesivas. Las atribuciones burocráticas crecieron y convirtieron al Estado en un ente elefantiásico, tal vez el más pesado y lento de América Latina, según Vargas Llosa.

En 1968, antes del golpe de Estado contra Belaunde, la deuda externa del Perú era de US$788 millones, y para 1973 llegó a los US$1.491 millones. Para el final del velascato, la cifra alcanzaba los US$6.257 millones[2]. Los malos manejos y el espiral de intereses hicieron lo suyo: US$11.465 millones en 1982 y US$21.453 millones en 1989, para llegar a su máximo pico histórico en 1996 con US$33.878 millones[3].

Las reformas del velascato fueron profundas y casi irreversibles por el trabajo de campo del SINAMOS[4] y del COAP[5], siendo reforzadas por el deseo de longevidad política de sus jerarcas y porque la burocracia deseaba mantener sus privilegios, tal como diría Maquiavelo[6]. Por eso, el Perú dedicó el final de la década de los setentas, la totalidad de los ochentas y buena parte de los noventas, intentando desmontar la estructura velasquista, nada compatible con los nuevas tendencias del capital, con los nuevos mercados mundiales y causante del atraso de la economía.

Pues bien, Peters sostiene que las instituciones y las normas creadas persisten en el tiempo y son duras de alterar, a menos que surja una fuerza capaz de superar su inercia.

Esa fuerza apareció a inicios de los noventas, y con actores políticos secundarios.

La revolución del mercado

En 1990, Fujimori tomó la decisión de impulsar una reforma neoliberal en la economía y de reinsertar al Perú en el sistema financiero internacional. Según analistas como Rospigliosi y Ponce, se trataba de cambios tan grandes que solamente “pudieron haberse logrado con el apoyo del empresariado, de las Fuerzas Armadas y de los organismos financieros multilaterales”. Con esa peculiar alianza y con algunas coaliciones adicionales, Gonzales de Olarte sostiene que Fujimori “se lanzó en un radical proceso de ajustes de corto y largo plazo”[7].

El Perú llegaba a las ligas mayores del libre mercado 12 años después que Chile, y las distancias a nivel de reservas internacionales y de infraestructura eran notables. Ello confirmaría la tesis de Peters, quien señala que la formación y diseño de las instituciones “envía a los países a diferentes trayectorias de desarrollo”.

Para tener una idea, como consecuencia de la economía cerrada y estatista de los setentas y ochentas, en 1990 la creación de una empresa en Lima demoraba un promedio de nueve meses, mientras que en Chile no superaba las tres semanas. Y si bien ahora el trámite tarda solamente 26 días, sigue siendo poco competitivo frente a otros países. Por cierto, Chile bajó el récord a 24 horas[8].

Lo real es que entre marzo de 1991 y diciembre de 1992, con la supervisión del Consenso de Washington, el régimen fujimorista se dictó 923 decretos leyes que impulsaron las privatizaciones, la desregulación financiera, la liberalización de los mercados, especialmente el laboral, y la fundamental reforma tributaria[9]. El Congreso, en el que Fujimori no tenía mayoría, se negó a apoyar las medidas sin debatirlas, lo que fue utilizado como pretexto para ejecutar el cierre del Poder Legislativo[10]. Aquí, el institucionalismo histórico queda evidenciado en el respaldo que estamentos como el empresariado y las Fuerzas Armadas brindaron al autogolpe de Estado, cuyo impacto se aprecia hasta hoy. Y también con la creación de entidades como el MEF y la SUNAT, que abastecidas con una burocracia técnica y capaz, siguen marcando el derrotero de las decisiones gubernamentales a modo de path dependency.

Con la cancha libre, se hizo evidente la capacidad estatal para desarrollar las reformas neoliberales, sometiendo con facilidad a organizaciones sindicales y grupos de la sociedad civil, pese a que sus miembros vieron afectados gravemente sus niveles de vida.

No obstante, es necesario señalar que detrás de esa capacidad estatal hubo actores individuales sobresalientes. Armeane Choksi, funcionario del Banco Mundial en los noventas, señaló que Juan Carlos Hurtado Miller, Carlos Boloña y Jaime Yoshiyama fueron claves a la hora de construir y aplicar la reforma neoliberal: “Empezamos una serie de discusiones con Hurtado Miller y luego con Boloña, enfocadas en dos temas: el tipo de reformas que se comprometía a implementar el Perú para sacar a su economía del hoyo, y qué mecanismos podíamos desarrollar nosotros en el Banco Mundial para solucionar los atrasos en los pagos”.

Y agrega: “Boloña, Hurtado Miller y Yoshiyama construyeron credibilidad frente a nosotros. No puedo opinar sobre la dinámica interna de la política peruana, pero sí puedo decir que hubo una coincidencia casi absoluta entre lo que el gobierno dijo que iba a hacer, lo que el sector empresarial creía que debía hacerse y lo que el Banco Mundial esperaba que se hiciera”[11].

Y esa confluencia de opiniones parece continuar hasta hoy.

Las reformas económicas y estatales, sin olvidar la captura de Abimael Guzmán y del comité central de Sendero Luminoso en 1992, abrieron perspectivas de crecimiento y desarrollo únicas para el Perú.

¿Estos cambios estructurales neoliberales son irreversibles?

Según Peters, lo serán hasta que otro momento crucial motive la aparición de actores o agencias, sean entidades o personas, con capacidad de formular nuevas reglas o formas de decisión. Aún con eso, Peters señala que cualquier cambio que se haga será restringido por las decisiones que se tomaron en el “periodo formativo” de las instituciones, leyes o valores.

Curiosamente, los que rechazan cualquier variación también apelan a Peters, e incluso a Gramsci. De Peters resaltan la “retroalimentación positiva” que se viene formando desde hace 25 años y que ha consolidado esa política económica. Y de Gramsci, la existencia de una superestructura cultural y política que ha blindado el modelo, no solamente desde las élites, sino también con la participación de los ciudadanos.

Finalmente, Thelen sugiere algo interesante: que los factores responsables del nacimiento de una institución pueden ser diferentes de aquellos que luego la van a sostener a lo largo del tiempo. Aplicado al caso peruano, se podría señalar de que si bien la reforma neoliberal fue impulsada por la grave crisis económica de los ochentas y noventas, ahora ese modelo navega con seguridad por la sensación de crecimiento macro y bienestar que genera en el país.

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] Concepto extraído del texto de Luna: “El Estado vuelve al primer plano”. Disponible en: https://goo.gl/Sm3up9

[2] Cifras extraídas del libro “Perú 1960-2000” de Carlos Parodi.

[3] Cifras del INEI y del BID.

[4] Creado en 1971 por Velasco Alvarado, el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social (SINAMOS) tenía como fin “estimular la intervención del pueblo peruano a través de organizaciones autónomas, en todas las tareas encaminadas a resolver los diversos problemas que afectan a hombres y mujeres del Perú”.

[5] Comité de Asesores del Presidente (COAP).

[6] Concepto extraído del texto de Luna: “El Estado vuelve al primer plano”. Disponible en: https://goo.gl/Sm3up9

[7] Disponible en: http://goo.gl/RakHF2

[8] Disponible en: http://goo.gl/A2a3Cs

[9] Para Skocpol, el cobro de tributos es la seña inequívoca de poder estatal. Concepto extraído del texto de Luna: “El Estado vuelve al primer plano”. Disponible en: https://goo.gl/Sm3up9

[10] Disponible en: http://goo.gl/RakHF2

[11] Disponible en: http://goo.gl/1L7Hi0

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