El ENIGMA DE LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS PERUANAS

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Una frase de Peters podría aplicarse perfectamente al Perú para explicar por qué después de casi 200 años de vida independiente, las instituciones no marchan bien: “Pocas instituciones son capaces de moldear el comportamiento de sus miembros en la dirección exacta en la que esperarían hacerlo los autores del diseño”. De aquí podrían desprenderse varias deducciones: que una institución falla desde su construcción al no generar valores y normas, o que una ley es deficiente al no restringir positivamente el comportamiento de la gente, errando al configurar un concepto de “lo adecuado”[1].

Y ahora es conveniente recordar a Linz. ¿Por qué el complejo sistema electoral norteamericano, con delegados electorales que difuminan la democracia directa y con complejos arreglos institucionales enmarcados en un excluyente bipartidismo funciona con eficacia? La respuesta de Linz es muy simple: los estadounidenses están empeñados en que ese modelo funcione, y por eso orientan sus acciones hacia ese objetivo, con el uso de instituciones formales como la Constitución y sus enmiendas, pero también con otras de carácter informal: las movilizaciones de protesta y el accountability social o vertical[2].

No obstante, no podemos restringir el mal funcionamiento de las instituciones en el Perú a la ausencia de empuje ciudadano, si bien Montesquieu sostuvo que las leyes y las entidades revelan claramente la esencia (o espíritu, para ser más exactos) de un pueblo. Al respecto, Nohlen afirma que los políticos y los juristas deberían tener mucho cuidado con los efectos “no buscados” de un diseño institucional, pues la flecha podría cambiar de dirección por factores históricos, culturales o estructurales.

Cuando se impulsó la regionalización y descentralización a inicios del 2000, tras décadas de discusiones y rechazos ideológicos, pocos políticos hubiesen imaginado que el traslado de competencias financieras y administrativas a los flamantes presidentes regionales iba a originar la corrupción generalizada que recién pudo conocerse entre el 2014 y el 2015, con el procesamiento y encarcelamiento de César Álvarez, Gerardo Viñas y Gregorio Santos, titulares de Áncash, Tumbes y Cajamarca, respectivamente. Según la Procuraduría Anticorrupción, de los 25 presidentes regionales que hay en el Perú, 19 afrontan alrededor de 150 investigaciones por asesinato, soborno, corrupción, peculado y malversación de fondos, siendo frecuentes las millonarias coimas en la adjudicación de licitaciones para obras públicas[3].

Si bien en el ejemplo anterior primaron factores culturales y estructurales, no debemos perder de vista la figura del path dependency, analizada desde diversas perspectivas por Peters, Thelen, Pierson y Putnam, y que apunta a la influencia histórica de decisiones o “coyunturas cruciales” habidas durante la concepción de una institución formal o informal, y que al final podrían condicionar su desarrollo y perdurabilidad. Por ejemplo, Putnam señala que “si el proceso mediante el cual llegamos a las instituciones de hoy es relevante y limita las opciones futuras, entonces no solamente la historia es importante, sino que también el mal desempeño persistente (…) brota de una fuente común”.

Bajo esa perspectiva, si la descentralización no prende en las regiones, es probable que ello se deba al centralismo estructural proveniente desde la Colonia, y que fue reforzado por un caudillaje que buscó concentrar el poder y los recursos en la capital, para que en el inevitable contexto de pobreza y necesidad, luego puedan aplicarse formatos clientelistas y populistas.

Siguiendo la línea de Putnam, es muy certero Schmitter cuando señala que en el mundo hay muchos tipos de democracia, y que sus diversas prácticas producen variados efectos. Afirma que “la forma específica que toma una democracia depende de las condiciones socioeconómicas de un país, así como del enraizamiento de sus estructuras y prácticas políticas”.

En el Perú hay democracia, pero deficiente y delegativa, según los conceptos de O’Donnell. Se producen comicios en los plazos de ley, aparentemente transparentes y regulados, pero como parte de un “electoralismo” que no se fija en lo programático y que excluye a diversos grupos sociales[4].

Si hay “electoralismo” en el Perú, la sociedad civil debe asumir un rol preponderante. Si bien ahora la voz ciudadana se hace notar más que antes y los grupos de interés discuten y lanzan propuestas a los niveles de decisión política, existe desorden y falta de persistencia en calles y foros. No obstante, al margen de errores u omisiones, Schmitter sostiene que la sociedad civil “no solamente puede contener las acciones arbitrarias de los gobernantes, sino también contribuir para formar mejores ciudadanos, enterados de las preferencias de los otros, más confiados de sus propias acciones y con una orientación cívica que comprenda el sacrifico por el bien común”.

El sistema de partidos

Para Nohlen, la institución más relevante de una democracia es su sistema de partidos. Este trabajo coincide con esa idea y añade que el sistema de partidos influye en la excelencia de la representación y en la solidez programática, pero especialmente en la fortaleza de las instituciones. Y todo lo anterior es relevante, porque en la medida que haya una democracia de calidad, habrá ciudadanos con plenos derechos[5].

Jugando con los conceptos de Dahl, podría decirse también que la satisfacción social pasa por las organizaciones políticas y una acertada politización de los problemas sociales. En ese sentido, Nohlen señala que “el funcionamiento del sistema político, incluso su clasificación en el universo de las formas de gobierno, puede depender del formato del sistema de partidos y de la interacción de sus integrantes”. No es poca cosa.

Y es precisamente el sistema de partidos lo que falla en el Perú. De acuerdo con Lynch, la debacle se inició en 1980, cuando la transición democrática puso en el terreno de juego a grupos políticos “acostumbrados a interactuar en regímenes no democráticos, congelados en el tiempo e incapaces de formular respuestas ante la violencia política y la crisis económica”. Los actores partidarios fueron muy confrontacionales y buscaron solamente cumplir sus objetivos a corto plazo, alejando y decepcionando a los ciudadanos, quienes volcaron su confianza a los outsiders o independientes[6].

La eficiencia y la innovación son relevantes, y por ello Colomer propone comparar a los sistemas políticos según su capacidad para representar los intereses del “votante mediano” o promedio. De ese modo, el sistema político que genera propuestas y soluciones, con seguridad maximiza el número de ciudadanos satisfechos con las políticas del gobierno, tal como ocurre en Alemania y en los países escandinavos. Continuando con Colomer, podría decirse entonces que el sistema de partidos que el Perú tuvo después de 1980 no produjo negociaciones interinstitucionales ni compromisos intermedios que condujeran a la “utilidad social” o al bienestar individual.

Además, en el marco de una democracia tambaleante, según Pease, las reformas de los sistemas electorales fueron marginales y no contribuyeron a la institucionalización del sistema partidario.

Hasta que el colapso llegó con el autogolpe de Estado de 1992, en un contexto neoliberal que hizo que la actividad política perdiera su centralidad en favor del mercado, que pasó a regular la vida social en conjunción con los poderes fácticos, según Lynch[7]. Y bajo esas condiciones, los partidos políticos pasaron a un discretísimo tercer plano, dejando el terreno libre para que autoritarios y tecnócratas supediten el diálogo frente a las cifras, por medio de un decisionismo que debilitó a las instituciones democráticas.

Del sistema de partidos salen los representantes políticos, quienes ejecutan el trabajo real en las democracias modernas. La crisis en la representatividad es global y eso nadie lo puede negar. Torcal señala que las nuevas democracias latinoamericanas y europeas “sufren de un síndrome endémico de baja institucionalización” y que lamentablemente los actuales sistemas de partidos “serían incapaces de generar democracias representativas con el paso del tiempo”[8]. No obstante, Schmitter plantea con inteligencia que lo relevante no es esperar el surgimiento de una élite o clase política, sino planificar cómo serán elegidos y de qué manera se harán responsables por sus acciones.

Pero hay más: la crisis de la representatividad en el Perú no es solamente de calidad, sino también de cantidad. El Perú es el quinto país con mayor población de América Latina, pero ocupa el puesto 14 en la proporción de parlamentarios por número de habitantes[9].

Evitar los extremismos

Entonces, si algún político de buena fe quisiera mejorar la calidad de la democracia en su país, tal vez tenga que empezar con la mejora del sistema de partidos, aunque ello pueda sonar a milagro en el Perú.

El precepto es subrayado por Mainwaring, quien sostiene que “la naturaleza del sistema de partidos y las específicas prerrogativas institucionales del Ejecutivo y el Legislativo, pueden promover o minar la viabilidad de la democracia presidencial o parlamentaria”. No obstante, pronto aclara que las instituciones “no siempre son el factor determinante de si una democracia tiene éxito o fracasa”. Sostiene que ciertas sociedades presentan condiciones sociales, culturales y económicas tremendamente particulares que las “enfrentan a conflictos irresolubles a corto plazo, con independencia de las estructuras institucionales”.

Probablemente Mainwaring se refiere a Estados fallidos como Somalía, Sudán, Chad y el Congo, que han perdido el monopolio legítimo de la violencia, que sufren hambrunas y que son incapaces de abastecer de servicios básicos a su población, de acuerdo con la ONG Fund for Peace[10].

Pues bien, aparentemente las graves crisis económicas traen consigo extremismos y conflictividades que destruyen los fundamentos de cualquier democracia y de sus instituciones políticas[11]. Mainwaring opina que “la ausencia de partidos extremistas y la naturaleza centrípeta de la competición partidista favorecen la estabilidad democrática al asegurar a los actores que las pérdidas electorales y políticas no tendrán consecuencias catastróficas”.

Aunque resulte difícil de creer, el Perú contaba en los ochentas con un sistema partidario de horizonte ideológico claro (izquierda, centro y derecha) y cuyas agrupaciones políticas estaban estructuradas en función de una ideología conocida y predecible. El sistema de partidos era pluripartidario-moderado y con tendencia centrípeta, pese al factor perturbador que significó Sendero Luminoso y su afán de destruir al Estado[12].

Entonces, siguiendo a Schmitter, había predecibilidad y sobre todo una “incertidumbre normal y limitada políticamente” sobre las acciones que el partido ganador iba a ejecutar desde el poder, para evitar que “cualquier actor ingrese a la competencia y postule cualquier salida que le plazca”. Precisamente eso fue lo que cambió a partir de 1990 y con un outsider. Quedará en los libros que Fujimori aplicó el shock económico tras negarlo, y que tejió su autogolpe de Estado pese a asegurar en su campaña que iba a gobernar en democracia.

Han pasado 25 años de aquello, y parece quedar claro que el Perú necesita gobernabilidad en una etapa de captación de inversiones, de comercio global y de mayor ciudadanía, y con un presidencialismo que supo capear, como diría Nohlen, etapas de inmovilismo frente a los parlamentos e “inmensos desafíos económicos, sociales y políticos, relacionados con el agotamiento de una estrategia de desarrollo cerrada, sustitutiva y estatista”.

Las reformas institucionales son necesarísimas, y aquí la autopista es angosta, con apenas tres vías: podrían hacerse cambios radicales, progresivos o estancarse como aquí. Nohlen recomienda “debatir, diseñar y consensuar reformas con viabilidad política que no pongan en peligro lo ya logrado” en América Latina, y respetando “las tradiciones, culturas y estructuras políticas, características propias de cada caso nacional”.

En el fondo, y luego de transitar caminos disímiles, Nohlen señala que cada país deberá lograr comportamientos de concertación y de compromiso, con “la convicción de que conviene reducir los abismos ideológicos para evitar las lógicas del todo o nada o del avanzar sin transar”.

Por eso, Mainwaring hace foco en que la democracia presupone que los actores políticos aceptarán las derrotas electorales y políticas, voluntad que se intensificará al creer que podrán sobreponerse en las próximas elecciones.

Hitos por resolver

En la actualidad, sin terrorismo ni crisis económicas galopantes, lo que existe es un sistema de partidos ahogado en una baja y permanente institucionalidad. Para salir del hoyo, Tuesta plantea aliviar los siguientes problemas[13]:

  1. El fraccionamiento partidario
  2. El bajo nivel organizativo
  3. La baja cohesión interna y disciplina partidaria
  4. La distancia entre la representación nacional y provincial
  5. El alto personalismo

El fraccionamiento partidario se observa en el alto número de agrupaciones políticas presentes en el Congreso y en el sistema político, sin que ello implique una mejora en la calidad de la representación. Tuesta señala que cuando un sistema partidario supera los cinco partidos, concertar y llegar a acuerdos que propicien cierta gobernabilidad es casi imposible. El actual Congreso alberga a ocho bancadas que representan a por lo menos 12 agrupaciones políticas, algunas absolutamente desconocidas para el votante promedio.

Otro punto es el bajo nivel organizativo, reflejado en la dificultad de los partidos para captar nuevos miembros y mantener a los vigentes. Las agrupaciones sufren por la huida de cuadros (aquí es emblemática la experiencia del PPC) y porque la estructura partidaria no ofrece incentivos para hacer carrera política. Y al sumar ‘militantes’ solamente en épocas electorales, los partidos se convierten en ‘máquinas políticas’ orientadas al encumbramiento de caudillos sin programa ni dirigentes a su alrededor.

Por ello es necesario que en el Perú, el sistema de partidos se desvincule de los liderazgos personalistas para construir ‘instituciones partidarias’ que apuesten por lo programático y lo ideológico, organizándose a partir de criterios de racionalidad y eficiencia.

Según Dargent y Muñoz, la debilidad programática es algo que también explica una vieja historia en el Perú: que presidentes elegidos con planes de gobierno de izquierda o de centro izquierda acaben aplicando recetas de derecha en el poder. Pasó con Alan García en el 2006, y especialmente con Ollanta Humala en el 2011[14].

Ciertamente, aquí los partidos políticos fueron estelares mientras actuaron como ‘máquinas políticas’ al servicio de un caudillo. Fernando Belaúnde en 1963, Fujimori en 1990 y Alejandro Toledo en el 2006, sin olvidar al propio Humala.

Pero la organización no solamente involucra personas. También incluye espacios físicos (locales partidarios) que sirvan como punto de encuentro de voluntades y debates políticos. Sin espacios físicos la vida partidaria desaparece, pasando a depender de lo que se hace en el Congreso o en los ámbitos regionales o distritales.

La baja cohesión interna y disciplina partidaria también complota contra la institucionalidad de las agrupaciones políticas. Los intereses personales son aupados por el voto preferencial y los candidatos sienten que no se deben al partido sino a su imagen y a su relación clientelista con el votante. Y de ser electos, Tuesta afirma que suelen resistirse a seguir los lineamientos partidarios en el Congreso o en otras instancias de poder, lo que finalmente distorsiona la relación partido-electorado.

También influye la distancia entre la representación nacional y provincial, fenómeno que involucra directamente a los partidos nacionales. Agrupaciones históricas y con experiencia de gobierno (Acción Popular, el PPC, Perú Posible y el fujimorismo) resaltan en el ámbito parlamentario, pero desaparecen en las regiones y más en las provincias y distritos. En ese sentido, Tuesta señala que “existe un nivel de representación compartimentado y no interconectado”. Y en sentido contrario, se aprecia la inexistencia de incentivos para que las agrupaciones regionales o locales se fortalezcan y alcancen una dimensión nacional, politizando temas de interés ciudadano o tejiendo lazos programáticos con el votante.

Finalmente, el alto personalismo es un defecto muy marcado en las agrupaciones políticas del país. Un partido debe construir líderes porque de esa manera garantiza su permanencia en el tiempo, pero todo falla cuando la alternancia queda hipotecada en función del caudillismo y del mesianismo, perfiles que no respetan tendencias o facciones al interior del grupo, según Lynch.

Aquí son relevantes los casos de Alan García en el APRA y de Toledo en Perú Posible, quienes pese a afrontar graves acusaciones de corrupción e incluso de violaciones a los derechos humanos, insistirán seguramente en ser candidatos presidenciales en el 2016, cerrándole el paso a nuevos dirigentes políticos.

Reflexión

Dice Schmitter que las democracias modernas deben afrontar retos más complejos que otras formas de gobierno. Puede que las democracias no sean más eficientes en lo económico y que administrativamente tengan que ir lento porque más actores deben ser consultados. Además, es probable que brinden una imagen de desorden frente al ‘consenso’ de las dictaduras.

Las democracias generan expectativas, y en ocasiones desmedidas. Eso hay que saber manejarlo, especialmente en países pobres y subdesarrollados.

A fines de los ochentas, la paciencia de los peruanos llegó a su límite y exigió autoritarismo y mano dura en ciertos temas. Tras el autogolpe de Estado de 1992, un sondeo de Apoyo reveló sorprendentemente que el 71% de los limeños aplaudía la medida[15].

Solamente instituciones políticas fuertes y flexibles podrían canalizar conflictos sociales y económicos a través de procedimientos regulares y consensuados, así como brindar respuestas rápidas al descontento y a situaciones imprevistas del contexto, alejando cualquier asomo autoritario[16]. Las reflexiones de Dahl apuntan al mismo objetivo.

Las instituciones, formales e informales, son relevantes para una democracia.

En 1968, Huntington sostuvo que las crisis en los gobiernos tenían un origen común: las sociedades cambiaban constantemente, pero las instituciones no[17].

Casi 50 años después, ese es precisamente el panorama en el Perú. Urge una renovación institucional, con inteligencia y responsabilidad, pero que corra de la mano con la mejora educativa del país. Son cosas relacionadas, pues los insumos (personas) que diseñarán y mejorarán las instituciones saldrán de las escuelas y universidades. De no ser así, se seguirá en el mismo círculo vicioso.

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] Concepto extraído de la lectura de Peters: “El nuevo institucionalismo: La teoría institucional en la Ciencia Política”.

[2] Conceptos trabajados por el politólogo argentino Guillermo O’Donnell. Aluden a la rendición de cuentas que los políticos deberían hacer ante sus electores y en cada proceso electoral.

[3] La Procuraduría Anticorrupción también señala que de los aproximadamente 14.000 funcionarios regionales que hay en el país, más del 10% se encuentra procesado o investigado por el Poder Judicial o el Ministerio Público. Fuente: revista Nexos, edición 30, Universidad de Lima. Setiembre- Octubre del 2014.

[4] Concepto extraído de la lectura de Schmitter: “¿Qué es democracia y qué no es democracia?”.

[5] Ibíd.

[6] Conceptos extraídos del libro de Lynch: “Una tragedia sin héroes: La derrota de los partidos y el origen de los independientes en el Perú”. Lynch sostiene que el primer outsider fue Ricardo Belmont, representante del Movimiento Obras que en 1989 le arrebató la alcaldía de Lima al candidato del FREDEMO, Juan Incháustegui. El siguiente fue Alberto Fujimori, quien venció en las elecciones de 1990 a Mario Vargas Llosa, también del FREDEMO.

[7] Ibíd.

[8] Citado por Luna en la lectura: “Representación política en América Latina: El estado de la cuestión y una propuesta de agenda”.

[9] Concepto extraído del libro de Tuesta: “Partidos políticos en el Perú: Necesidad de una reforma”.

[10] Fundada en 1957 y con sede en Estados Unidos, se especializa en conocer las causas de los conflictos en los países subdesarrollados, con el fin de prevenirlos y fomentar el desarrollo.

[11] Frase atribuida al presidente norteamericano Woodrow Wilson, quien gobernó entre 1914 y 1921. Su administración coincidió con la Primera Guerra Mundial y con la incubación del nacionalsocialismo en Alemania.

[12] Concepto extraído del libro de Tuesta: “Partidos políticos en el Perú: Necesidad de una reforma”.

[13] Conceptos extraídos de la lectura de Tuesta: “Partidos políticos en el Perú: Necesidad de una reforma”.

[14] Concepto extraído de la lectura de Dargent y Muñoz: “Perú 2011: Continuidades y cambios en la política sin partidos”.

[15] Encuesta realizada el 7 de abril de 1992. Además, el 89% de encuestados se mostró a favor de la reestructuración del Poder Judicial.

[16] Concepto extraído de la lectura de Schmitter: “¿Qué es democracia y qué no es democracia?”.

[17] Concepto extraído del libro de Huntington: “El Orden Político en las sociedades en cambio”.

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