EL COMPLEJO SISTEMA ELECTORAL SUBNACIONAL EN EL MAPA POLÍTICO POSTERIOR AL 5 DE OCTUBRE

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El mapa político posterior a los comicios regionales, provinciales y distritales del 5 de octubre vuelve a confirmar la existencia de alta fragmentación, volatilidad, dispersión y rotación de autoridades en el país.

Nohlen señala que los sistemas electorales “determinan las reglas a través de las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas y por las que es posible convertir votos en escaños parlamentarios o cargos de gobierno”. Se trata de una definición muy conveniente porque se relaciona con las consecuencias políticas de los sistemas electorales y con el debate en torno a la reforma de dichas leyes. Y a eso apunta esta respuesta.

Nohlen sostiene que existen enfrentadas posiciones respecto a la influencia de los sistemas electorales en la vida política de un país: algunos dicen que de ellos depende la democracia, mientras que otros le atribuyen una importancia “menor, incluso casi despreciable”.

Evaluar un sistema electoral podría implicar el análisis de criterios técnicos o la verificación de ciertas “demandas funcionales”. Dentro de las funcionales se aprecia una idea central, según Nohlen: “Que fomente un alto grado de participación y garantice la estabilidad del sistema político” y que sirva “para unir y no disgregar a una sociedad”.

En ese sentido, no se trata de seguir el modelo ecuatoriano que parece haber brindado “estabilidad a la inestabilidad” de su sistema político, por medio de un sistema electoral que se torna complejo por momentos, tal como afirma Tuesta.

Teniendo en cuenta rasgos institucionales, históricos y culturales referidos claramente por Paniagua, el sistema electoral peruano posee instrumentos normativos y técnicos cuyo impacto ha configurado el actual escenario político del país, en Lima y en las regiones. Según Nohlen, tenemos:

  1. Distribución de las circunscripciones electorales.
  2. Forma de la candidatura.
  3. Procedimiento de votación.
  4. Conversión de votos en cargos o escaños.
  5. Umbral de representación.

Respecto a las circunscripciones electorales a nivel regional, es nocivo que el sistema electoral peruano haya tomado como base las 25 regiones del país, lo que trajo consigo igual número de jurisdicciones sometidas a una competencia electoral en la que participaron 19 partidos nacionales con 149 listas de un máximo de 475. Aquí cabe señalar que Chile tiene solamente 13 circunscripciones regionales, en las que son elegidos entre 12 y 16 consejeros. En el Perú, esa cifra oscila entre los siete y los 25.

Aquí observamos un aspecto de diseño legal que incide en la fragmentación partidaria y que se agrava en los ámbitos de menor jerarquía: también entraron a la disputa electoral 195 alcaldías provinciales y 1.843 distritales, lo que implicó la existencia de casi 104.000 candidatos para 12.000 cargos públicos en regiones y municipios.

Así las cosas, bajo esa enorme cantidad de circunscripciones se debe evaluar la llegada y representatividad de los partidos nacionales y regionales, siempre débiles e informales. Ciertamente, que vaya a producirse una segunda vuelta en 14 regiones del país es señal inequívoca de una grave fragmentación que implica (según Tuesta) un elevado número de partidos políticos en un sistema por causa de “leyes electorales permisibles y de aplicación flexible” en la región andina. Y también de dispersión, definida por Tuesta como la escasa “lealtad” del votante hacia una agrupación política de una elección a otra.

Respecto a la forma de elección, la figura del ballotage aparece a nivel regional si ninguno de los candidatos logra superar el 30% de los votos, algo que es posible en un contexto de suma fragmentación, dispersión y volatilidad. A través del ballotage podría resultar ganador el candidato que quedó segundo en los comicios, pero con un detalle: probablemente no obtenga la mayoría en el consejo regional, lo que complicaría la gobernabilidad a partir de una fragmentación al interior de los propios gobiernos regionales.

Ese fenómeno se produce porque la fórmula de elección del presidente y vicepresidente regional es distinta a la de los consejeros, pese a que ambas se ejecutan simultáneamente. He ahí un problema que podría ser resuelto a través de una reforma legal. De hecho, la gobernabilidad no puede soslayarse en un contexto de fragmentación partidaria y baja institucionalidad en el que algunas agrupaciones políticas (sobre todo las ideologizadas y afincadas en zonas con escasa presencia estatal) creen tener derechos absolutos sobre asuntos de interés como recursos naturales y medioambiente.

Un crítico de la segunda vuelta es Chasquetti, quien señala que “los casos más preocupantes son aquellos que adoptan el ballotage con sistemas partidarios débiles y con altos niveles de fragmentación como Perú, Ecuador y Brasil (…) resultando un ejercicio extremadamente complicado para la estabilidad democrática”.

Lo contrario ocurre en las elecciones municipales, dado que al haber mayoría simple, no es posible una segunda vuelta. Y existe mayor gobernabilidad debido a que el ganador, bajo un sistema de lista cerrada y bloqueada, obtiene la mitad más uno de los miembros de su concejo.

Ciertamente no se busca señalar que los gobiernos municipales sean una maravilla, en base a una causalidad que nadie podría asegurar. La eficacia de una norma electoral descansa sobre el contexto en el que debe aplicarse. De acuerdo con Nohlen, los efectos de los instrumentos de un sistema electoral “dependen en gran medida de las condiciones sociales y políticas del país en cuestión, o de su correspondiente estructura política”. Y agrega: “De acuerdo a la combinación de los distintos elementos técnicos, los distintos tipos de sistemas electorales (…) tiene distintos efectos políticos”.

El método de conversión de votos en escaños no es ajeno a la problemática electoral nacional. La Ley de Elecciones Municipales (28864) señala que a la lista ganadora “se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos a regidores al Concejo Municipal, lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas”. La norma añade que “la cifra repartidora se aplicará entre todas las demás listas participantes para establecer el número de regidores que corresponde”.

Mas allá de sus ambigüedades, la ley 28864 fue decisiva en el apuntalamiento de gobiernos municipales provinciales y distritales con mayoría absoluta en sus concejos, en aras de una mejor gobernabilidad.

En ese sentido, Nohlen afirma dos cosas: “Que el resultado electoral depende de la técnica de conversión de votos en cargos o escaños” y que “las fórmulas electorales que se aplican (…) tienen a menudo efectos políticos decisivos”.

Es importante señalar que la aplicación de los instrumentos señalados produce un sistema electoral característico en cada país que puede ser criticado o valorado, pero que podría ser mejorado en función de los tropiezos y éxitos, sin descuidar la observación de experiencias externas. Lo anterior no significa que un sistema electoral deba cambiar con cada elección: un sistema electoral debe ser observado y estudiado en el tiempo, pues el ensayo-error podría brindar un mejor panorama para elegir el mejor camino.

Se trata de que cada sistema electoral intente reflejar a la sociedad que vota cada cierto tiempo, dada su característica esencial de ser una construcción histórica.

Incidencia del marco legal electoral nacional y subnacional en la configuración del mapa político posterior al 5 de octubre

El pasado 13 de julio, Francisco Távara, presidente del Jurado Nacional de Elecciones, sostuvo al diario El Comercio que no debía “haber tanta facilidad para constituir un movimiento político y llevarlo al ámbito electoral”. Señaló que eran necesarias “más barreras, pero que no sean burocráticas ni que recorten los derechos de participación política, que son fundamentales”. Finalmente dijo que era primordial que las organizaciones políticas tengan “mayor orden, más vocación y permanencia en el tiempo”.

Távara no parece ser la única autoridad que exige modificaciones a la ley electoral para fortalecer a los partidos nacionales y regionales, buscando desaparecer la nomenclatura de “movimientos locales”. Piensa además que las agrupaciones regionales deberían cumplir con los mismos requisitos exigidos a los partidos políticos de alcance nacional para inscribirse y participar en la política.

Nohlen precisa que el marco legal de un sistema electoral contiene principios “claramente definidos que pueden ser confrontados con las normas históricas del derecho de sufragio” en las democracias modernas. Ellos son: sufragio universal, igualitario, directo y secreto.

En el Perú, esos principios son refrendados en la Constitución y en la normatividad electoral, compuesta por la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859, la Ley de Elecciones Municipales Nº 26864 y la Ley de Elecciones Regionales Nº 28090.

El marco legal existe y se aplica, pero Nohlen agrega que “en ocasiones, el elemento técnico escogido no se limita –en sus efectos– al área en donde se ubica el objetivo, sino que ejerce efectos en otras: es el fenómeno de los efectos no buscados”. Es decir, si bien una norma puede resolver ciertos problemas, otros más graves podrían asomar y restar espacio a la representatividad y a la estabilidad política.

La normatividad electoral peruana regula los procesos y los plazos, pero no escapa a su responsabilidad de haber influido en la fragmentación partidaria al establecer límites mínimos a los movimientos locales que desean participar elecciones. Eso ocurrió en la región Tumbes, la tercera circunscripción con menor población electoral del país, que tuvo 20 postulantes a su máxima administración. Y también en San Marcos, distrito de la provincia de Huari, en Áncash, rico en canon minero y en conflictos sociales: pese a tener 10.725 habitantes, su alcaldía fue disputada por 17 listas, lo que equivalió a un movimiento político por cada 630 sanmarquinos.

Precisamente, la Ley de Partidos Políticos Nº 28094 (aprobada el 2003) establece que para inscribir un partido político de alcance nacional, la relación de adherentes no debe ser menor al 1% del total de ciudadanos que hayan sufragado en las últimas elecciones generales. Se trata de un porcentaje muy factible para aquellas organizaciones creadas para ser vehículos de poder de un caudillo.

No obstante, el error se repite a nivel regional, provincial y municipal. Para la inscripción de un movimiento u organización de alcance local, la norma exige el mismo porcentaje (no menos del 1%) de adherentes que hayan sufragado en los últimos comicios nacionales, pero dentro de la circunscripción en la que “pretenda presentar candidatos”. Luego, la impresión del logotipo en una cédula regional o provincial está a la vuelta de la esquina.

Lo anterior es problemático: una agrupación política puede ser fundada e inscrita en cualquier localidad, sin la exigencia de que al menos tenga alcance provincial o regional. Es lo más parecido a los taxi partidos aparecidos en Bolivia entre 1978 y 1985, citados por Tuesta.

Entonces, el diagnóstico es claro: promover con escasos límites el derecho constitucional de la participación política fragmentó el sistema de partidos, haciéndolo naufragar.

Otro aspecto a mejorar son las ambigüedades legales que impiden una mejor vigilancia a los partidos políticos. Por ejemplo, la ley electoral señala que el JNE, la ONPE y la Reniec son llamadas a colaborar con las elecciones internas, cuando esa actividad no debería ser vista como un apoyo. Tendría que ser explícita, obligatoria y recurrente para evitar postulaciones dirigidas, tal como viene ocurriendo y no solamente en provincias: también en Lima.

Finalmente, algo que siempre es parte del debate y que se hace visible en cada elección al Parlamento: el voto preferencial. Su vigencia debilita a los partidos políticos y fomenta luchas fratricidas en las campañas electorales entre los miembros de una misma lista. Sale airoso y dueño de un escaño el que maneja más dinero, o el que ha sido financiado por intereses particularistas o delictivos.

Configuración y articulación de los partidos nacionales en el ámbito subnacional

El proceso electoral del pasado 5 de octubre dejó en evidencia la pobre articulación y representación de los partidos nacionales históricos y emergentes del Perú con el ámbito subnacional, lo que abona al desarrollo informal y hasta delictivo de la actividad política. Así, agrupaciones como el APRA, Acción Popular, el PPC, Solidaridad Nacional, Fuerza Popular, el PNP y en menor medida Alianza para el Progreso, fueron mirados de reojo por el electorado provinciano.

Siendo concisos, la lectura final de los resultados electorales confirma el profundo alejamiento existente entre los partidos de representación nacional con el ámbito subnacional. El horizonte muestra que ninguna agrupación política histórica o emergente del país ha consolidado algún tipo de presencia o influencia regional o provincial, tal como hubiera podido ocurrir en los ochentas y parte de los noventa, cuando los membretes y símbolos partidarios reflejaban cohesión e ideología, siendo además vehículos de intereses grupales.

Lo que hay son partidos nacionales que han ganado elecciones presidenciales e incluso mayorías en el Parlamento, pero cuya penetración en regiones, provincias y municipios es casi inexistente. El Partido Nacionalista Peruano ganó las elecciones del 2011 y puso a Ollanta Humala en Palacio de Gobierno, pero no presentó candidatos en los recientes comicios, algo similar a lo ocurrido con Perú Posible, agrupación que gobernó entre el 2001 y el 2006 y que tampoco bajó al ruedo regional, provincial o distrital. Esa falta de ligazón de los partidos nacionales con lo subnacional benefició a una veintena de organizaciones regionales sin control estatal ni sustento ideológico o programático, liberadas de cualquier responsabilidad formal en sus circunscripciones.

Una consecuencia es la agudización del fraccionamiento, evidenciado (como se dijo antes) con los 19 partidos nacionales inscritos ante el JNE y que presentaron 149 listas de candidatos en las 25 circunscripciones regionales, cifra que casi iguala a las 147 de las agrupaciones del interior. Así, lo que podría parecer un fenómeno de amplia participación electoral, es básicamente la muestra de la descomposición de un sistema de partidos que fue relativamente ordenado e ideológicamente predecible entre 1978 y 1992, compuesto por la Izquierda Unida, el APRA, Acción Popular y el PPC, en un continuum izquierda-derecha no fragmentado aunque sí polarizado por la presencia de Sendero Luminoso, como sostiene Tuesta.

En los comicios subnacionales del 2002, según cifras de la ONPE, los partidos nacionales ganaron 17 de 25 presidencias regionales. Ahora apenas obtuvieron dos, con Alianza para el Progreso en La Libertad y Lambayeque. Y si bien los partidos nacionales podrían acceder a otras cinco regiones en segunda vuelta, igual nada evita que hayan sufrido en conjunto la derrota electoral subnacional más aplastante de los últimos 50 años, especialmente para el APRA, agrupación que parece contentarse con el segundo puesto de René Cornejo en Lima. En las plazas provinciales la historia no es disímil: cinco de 25. Alianza para el Progreso en Tumbes y Chiclayo, Solidaridad Nacional en Lima y Pasco, mientras que Fuerza Popular hizo suya Cajamarca, según cifras de la ONPE.

Tanto a nivel regional como provincial, el grueso de las plazas fueron ocupadas por agrupaciones locales e incluso distritales, cuyos líderes muy probablemente gobiernen apenas un periodo antes de ser requeridos por la justicia acusados de cometer crímenes o actos de corrupción. Es decir, caos y nula sostenibilidad de políticas públicas por exceso de fragmentación, alta rotación y dispersión.

Bajo ese ambiente, las agrupaciones regionales son personalistas, faccionalistas y hasta patrimonialistas, de acuerdo a conceptos de Aljovín y López, orientadas al pragmatismo y no a la construcción de institucionalidad.

En ese sentido, Torcal (2005, citado por Luna) señala que las nuevas democracias latinoamericanas y europeas “sufren de un síndrome endémico de baja institucionalización” y sugiere que los actuales sistemas de partidos serían incapaces de generar democracias representativas “con el paso del tiempo”.

Aquí el problema subyacente es que tras la debacle partidaria de 1992, las agrupaciones nacionales no supieron canalizar intereses, representar objetivos grupales y menos politizar (en el buen sentido del término) temas sensibles al electorado.

Eso explica que Alianza para el Progreso, fundado recién en el 2001, prácticamente haya licuado al APRA en La Libertad y Lambayeque, antiguos bastiones del casi centenario partido de la estrella.

Así las cosas, solamente en Lima los partidos nacionales tuvieron una notoria participación al copar las 13 listas que se disputaron el mando capitalino, si bien muchos de sus candidatos (Salvador Heresi, Fernán Altuve y Alberto Sánchez Aizcorbe, por ejemplo) no tuvieron una trayectoria ligada a esas agrupaciones. O fueron invitados o utilizaron las agrupaciones nacionales como vientres de alquiler.

La institucionalización de los partidos nacionales podría resolver su escaso impacto en la franja subnacional a nivel ideológico, programático y de identidad, pero antes tendrían que ser instituciones partidarias y no máquinas políticas, como ha venido ocurriendo hasta hoy.

Alcántara (2004, citado por Luna) señala que esa es la “disyuntiva histórica” que envuelve a los partidos políticos latinoamericanos desde el siglo 19. Desvinculadas de los liderazgos personalistas, las instituciones partidarias apuestan por un “programa en el que cristalizan su orientación ideológica” y se “organizan en función de una serie de criterios que conducen a la racionalidad y a la eficacia”. Entretanto, las máquinas políticas son vehículos temporales para la consolidación de caudillos sin programa de gobierno ni estructura partidaria, tal como ocurre en las agrupaciones nacionales que pasaron desapercibidas el pasado 5 de octubre.

Relación de dichos resultados con respecto al distrito bajo análisis: San Isidro

Los fenómenos de fraccionamiento, dispersión y volatilidad observados en el mapa electoral peruano se reproducen con claridad en el microclima de San Isidro. Postularon once agrupaciones políticas en representación de casi 58.000 habitantes que emitieron un total de 54.712 votos, entre válidos, en blanco y nulos[1]. Eso equivaldría a un partido político por cada 5.272 personas, en un territorio de 11,1 kilómetros cuadrados.

El ganador fue Manuel Velarde del PPC, quien obtuvo el 29,6% de los votos válidos, mientras que Madeleine Osterling de Fuerza Popular llegó al 27,9%. El tercer lugar fue ocupado por Ricardo León de Solidaridad Nacional, con el 14,3%[2].

Se impuso en San Isidro un partido mesocrático y con experiencia en lides distritales como el PPC, que por poco margen dejó atrás a otro de derecha como Fuerza Popular.

A diferencia de lo ocurrido en el ámbito regional y provincial, los partidos nacionales tuvieron un rol protagónico en los 42 distritos limeños. No obstante, el éxito de los partidos nacionales, históricos o emergentes, no lo sería tanto en San Isidro: Osterling fue una invitada de Fuerza Popular, al igual que León en Solidaridad Nacional. Lo mismo podría decirse de Antonio Meier, acogido por Restauración Nacional, quien al obtener el 12,7% ocupó el cuarto lugar. Como se sabe, del 2007 al 2010, Meier fue burgomaestre de San Isidro por otro membrete: Renovación Nacional.

La escasa o nula ligazón de los candidatos a la alcaldía de San Isidro con los partidos políticos que representaron podría extenderse a las once agrupaciones que compitieron el pasado 5 de octubre. Aquí otro más: José Kleinberg (quinto con el 6,3%) pertenecía al PPC antes de postular por Somos Perú.

La volatilidad no pasa desapercibida en San Isidro. Si bien en las elecciones del 2010 también ganó el PPC (43,7%) con Raúl Cantella[3], ninguno de los cuatro partidos siguientes en el escalafón pudieron reeditar su actuación cuatro años después. Es decir, los votos que obtuvieron, tal vez gracias a candidaturas carismáticas o populares, se esfumaron en la siguiente elección. Somos Perú, que quedó segunda con el 35,8% de los votos válidos, en el 2014 apenas pudo trepar al quinto lugar. Las agrupaciones Independientes de Acción y Cambio Radical, tercero (8,7%) y cuarto (2,9%) en el 2010, ni siquiera se presentaron el pasado 5 de octubre. Y Perú Posible, quinto hace cuatro años, ocupó ahora la décima plaza con 0,8%.

En todo caso, esa crisis no necesariamente es peruana. Luna sostiene que la crisis es Latinoamericana e incluso global. No se tejen vínculos programáticos entre los electores y los partidos políticos, pero lo peor es que poco se sabe de la esencia de lo que queda: la relación no programática.

Pero si bien en el 2010 hubo volatilidad y fragmentación, no hubo tanta dispersión. Entre el partido ganador (PPC) y el segundo (Somos Perú) hubo una concentraron del 79,5% de los votos válidos[4]. En el 2014 la dispersión fue mayor: el primero (PPC) y el segundo (Fuerza Popular) solamente concentraron el 57,5% de los votos válidos. Y sumados los votos del tercer y cuarto lugar, la concentración alcanzó el 87,7%.

En cuanto a la fragmentación, las elecciones del 2010 y del 2014 en San Isidro se asemejan: diez y once candidaturas, respectivamente.

Entonces, San Isidro, distrito pequeño, bien administrado y de clase media-alta, muestra variables que pueden apreciarse también en otras localidades del país: fragmentación, volatilidad electoral y de candidaturas respecto a los grupos políticos y vientres de alquiler. A lo anterior habría que añadir las denuncias contra Velarde por el supuesto uso de votos golondrinos, algo que viene siendo investigado por las autoridades.

A nivel de propuestas, los candidatos centraron sus mensajes en tres ejes: reforzar la seguridad ciudadana, mantener la ‘residencialidad’ del distrito, aliviar el tráfico vehicular, reducir los arbitrios y ampliar las zonas de parqueo. Pero también hubo curiosos proyectos como la implementación de un “sistema de reconocimiento facial biométrico” en todas las cámaras de seguridad de San Isidro (Velarde) y una plataforma de denuncia de delitos (Roberto Salinas de Democracia Directa) que entraría en acción con solamente enviar a través de un smartphone la foto del asalto, secuestro o asesinato. No hay que olvidar el club privado en la Costa Verde para vecinos sanisidrinos (nuevamente Velarde) y la construcción de un parque ecológico sobre la Vía Expresa, cortesía de Osterling.

Roberto Pituco Salinas fue el postulante más extrovertido. A su popular eslogan “Delincuencia cero, carajo” se añaden sus paseos con un hombre disfrazado de Batman y la interpretación que hizo de My Way de Frank Sinatra, dedicada a todos los vecinos de San Isidro y que generosamente colgó en Youtube.

Sí: el color y propuestas excéntricas no solamente se apreciaron en las regiones o en los distritos periféricos de Lima.

NOTAS AL PIE

[1] Según cifras de la ONPE, en las elecciones municipales del 5 de octubre se emitieron en San Isidro 50.149 votos válidos, 2.215 votos en blanco y 2.338 votos nulos. Ver más en: http://resultadoselecciones2014.onpe.gob.pe/OnpeResultados/Resultados-Ubigeo-Distrital-EM.html

[2] Cifras oficiales de la ONPE. Ver más en: http://resultadoselecciones2014.onpe.gob.pe/OnpeResultados/Resultados-Ubigeo-Distrital-EM.html

[3] Cifras oficiales de la ONPE del 2010. Ver más en: http://www.web.onpe.gob.pe/modElecciones/elecciones/elecciones2010/resultados_erm/index.php

[4] Ibíd.

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